勘察、设计、审图之间是否需要沟通以及怎样沟通？

看了这位网友的无奈心声，心里很不是滋味。法院判了还可以上诉，但对审图的意见连个申诉的程序也没有，也没有单位可以复查审图的结论，这个制度设计好像有缺陷。

审图究竟是一项什么性质的工作？审图应该审查什么问题？审图人员与勘察人员应该是什么样的关系？

首先从审图工作的法律属性和改革发展的角度作一些分析和讨论。

由于历史的原因和长期受计划经济体制的影响，我国工程建设标准在编制原则、指导思想、编制方法上都沿用着原有模式，所形成的工程建设强制性标准和推荐性标准的体系，结构上并不十分合理，技术内容上也欠严谨。现行的3500 余项工程建设标准中，有2700 余项属强制性标准，其条款近15 万条。而在这诸多条款中，不符合《标准化法》中规定的强制执行的技术内容，占80% 以上。如此众多的强制性标准，特别是强制性标准文本中如此之多的非强制性技术要求，使《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》中有关执行强制性标准的规定难以落实。正是由于这方面的原因，建设部在《建设工程质量管理条例》发布后，就立即会同国务院各有关部门，依据《标准化法》，在现行工程建设标准体系的框架内，对工程建设强制性标准中必须执行的技术内容进行了摘编，形成了《工程建设标准强制性条文》。

我国自2000 年开始，颁布了强制性条文并实行了施工图审查的制度。自2000年4 月20 日以来，建设部先后发布了包括城乡规划、城市建设、房屋建筑、工业建筑、水利工程、电力工程、信息工程、铁道工程、石油和化工建设工程、矿山工程、人防工程、广播电影电视工程和民航机场工程在内的共十三部分的《工程建设标准强制性条文》。其内容涵盖了现行工程建设标准中直接涉及人民生命财产安全、人体健康、环境保护和公众利益等必须执行的技术规定，具体体现了现阶段国家的有关技术经济政策，为在我国社会主义经济条件下实现政府对建设工程的安全和质量的有效监督奠定了坚实的基础。

强制性条文是现行标准化体系下的一种过渡性的措施。由于它是从现有的各种强制性标准中摘录出来的，条文之间系统性不够，有些内容比较陈旧，在贯彻执行的过程中需要不断地修改。因此，《工程建设标准强制性条文》需要有适当的系统性、完整性；技术落后、不符合发展方向的条文应当取消；不恰当的条文需作修改；应尽快制订技术法规，创立技术法规一技术标准体制。

2000 年5 月，建设部部长俞正声在强制性条文首发式上说：“世界上大多数国家对建设市场的技术控制，采取的是技术法规与技术标准相结合的管理体制，技术法规是强制性的，是把那些涉及建设工程安全、人体健康、环境保护和公共利益的技术要求，用法规的形式规定下来，严格贯彻在工程建设工作中，不执行技术法规就是违法，就要受到处罚。而技术标准除了被技术法规引用部分以外，都是自愿采用的，可由双方在合同中约定采用······与国际接轨，其中很重要的方面是工程建设标准管理体制的接轨，改革目前的工程建设标准化管理模式，建立起技术法规与技术标准相结合的技术控制体制，已经是十分迫切的了。”

2003 年9 月，原建设部汪光焘部长对研究制订《房屋建筑技术法规》时特别指出：第－，制订《房屋建筑技术法规》将房屋作为一个完整的概悉，改变目前单项标准的状况。技术法规应当是有法定效力、系统完整、可操作性强、技术权威性高的综合技术成果，为政府部门转变职能、强化经济调控、市场监管、公共管理、社会服务提供技术支撑。第二，借鉴国外经验、总结国内标准化成果，加快技术法规的编制步伐，要有自己的特色，注重实效性。第三，建筑技术法规要明确对结构的安全、火灾安全、施工与使用安全、卫生健康与环捷、躁声控制、节能及真他涉及公众利益的规定。由于我国幅员辽阔，气候和地质条件不一，技术法规也应考虑地方差异，给地方留些余地。

世界上大多数国家对建设市场的技术控制，采取的是技术法规与技术标准相结合的管理体制。技术法规是强制性的，严格贯彻在工程建设工作中，不执行技术法规就是违法，就要受到处罚。技术标准除了被技术法规引用部分以外，都是自愿采用的，可由双方在合同中约定采用。我国的建筑技术控制体制如何与国际惯例接轨以及在市场经济条件下如何吸取工业化国家的经验，从而形成我国适应市场经济条件的建设工程技术控制体系，已成了一个非常重要且迫切需要解决的问题。

建设部标准定额可组织了由标准定额司老司长邵卓民为组长的课题组，对欧盟、英国、加拿大、澳大利亚、美国、日本、俄罗斯七个地区和国家进行了重点研究，并对法国、德国、荷兰、瑞典、挪威五个国家作了一番了解，提出了研究报告。

参考国外的普遍做法，国务院标准化行政管理部门对我国标准化体制改革，提出了三步走的设想，即首先实行条文强制与条文自愿采用的形式，适时实行强制性条文与标准自愿采用形式，最终实现强制性的技术法规与自愿采用的技术标准体制。

关于技术法规和技术标准，世界贸易组织（WTO）、国际标准化组织（ ISO ）都从不同的角度发布了定义，联合国经济与社会发展委员会于1984 年以英、法、俄三种文字发布的《建筑法规术语及其定义》是专门针对建筑业的。

技术法规称为Technical regulation ，是一种法定权力机构所接受的约束性文件，它由技术性规定组成或涉及技术性规定，其中包括适用的管理条款。

技术标准称为Technical standard ，是基于协商一致，由公认的标准化机构批准，为重复和连续应用而制订的技术规定。

由国际建筑业协会提出，并为联合国欧洲经济委员会、欧洲联盟、国际标准化组织（ ISO ）和世界贸易组织（ WTO ）所接受的，建立了下列建筑技术法规和技术标准的国际通行原则：

(1)对直接涉及公众基本利益的安全、卫生等技术要求和直接涉及国家长远利益的环保、节能等技术要求，按照指令性模式制定建筑技术法规。它是强制性技术文件，必须遵照执行。

(2)对不直接涉及公众基本利益和国家长远利益的技术要求以及为保证实现强制性技术要求而采取的途径和方法等，按照陈述性模式制订技术标准。它是非强制性技术文件，自愿采用。

(3)为了鼓励生产者根据市场需要发挥主动创造性，促进技术进步，只要建筑产品和技术能满足强制性技术法规，允许不执行非强制性的技术标准。

以上原则是对当前国际上所实行的技术法规一技术标准体制的基本概括。世界上经济发达的国家和地区，多巳在建筑（建设）领域较完整地实行了这种体制。各经济发达国家和地区的建筑技术法规，其主要内容有的包括管理要求和技术要求两部分，有的只有技术要求部分。在建筑技术法规的技术要求部分，内容大体上是在世界贸易组织WTO/TBT 协议规定的“正当目标”范围之内，即国家安全要求，防止欺诈行为，保护人身健康和安全，保护动物／植物的生命或健康，保护环境。对于建筑技术法规，在大多数国家对上述技术要求具体化为：结构安全，火灾安全，施工与使用安全，卫生、健康与环境，噪声控制，节能和其他涉及公众利益的规定。

欧洲共同体于1985 年规定，在技术法规中只给出必须达到的目标，而为有效实现这些目标所需采用的最适宜的途径和方法，由成员国自由选择。在技术法规中只规定必须满足的基本的功能要求，而为满足这些基本要求所需采用的技术手段，均由欧洲标准化组织通过制订欧洲协调标准来解决。在欧盟的建筑技术法规中，提出了六点基本要求：结构抗力与稳定性，火灾时的安全，卫生，健康与环境，使用中的安全，噪声防护以及能量节约与热量保持。

建筑技术法规一般由经认可的第三方质量认证机构和技术认可机构处理实施问题，由司法机构仲裁执行纠纷。

经过近百年的发展，当前各经济发达的国家和地区，不论其国家政体如何和市场经济的发展程度如何，在建筑技术制约体制方面尽管有着不同的表现形式，但实质上都己实行建筑技术法规与技术标准紧密结合的体制。建筑技术标准是一种自愿采用的技术文件，多由政府授权的专门的标准化社团或机构以及各有权威的行业、专业社团发布。建筑技术标准的内容必须全面符合建筑技术法规的规定。建筑技术标准的有效条文可以被建筑技术法规引用而成为技术法规的组成部分，具有强制的属性。凡符合建筑技术标准的产品或技术，就认为符合建筑技术法规的要求，允许进入建筑市场。对无建筑技术标准可依的新产品、新技术，经评定符合建筑技术法规的要求，也允许进入建筑市场。当有更先进的、经评定符合建筑技术法规要求的新产品、新技术可以替代已有的产品和技术时，允许不按现行的建筑技术标准执行，以鼓励人们按照市场需求积极发挥创造性，促进技术进步。

下面从六个方面对国内外的技术控制体制进行比较。

(1)国外的建筑技术法规与建筑技术标准的法律属性不同，表达方式也不同，各自独立制订但又紧密配套实施，既可加大强制性技术要求的实施力度，又可使非强制性技术要求具有适应技术进步的灵活性。而我国根据《标准化法》实行强制性标准与推荐性标准相结合的体制，两者的制订过程和表达方式均无明显差别，因而在实施上和监督上也难以区别对待。

(2)国外的技术法规中只对必须强制执行的技术要求作出较原则的规定，条款无需经常修订，具有较高的稳定性；国外的建筑技术标准中主要对实现强制性和非强制性技术要求的途径和方法作出具体规定，条款可以随技术进步而及时修订，具有较大的适应性。而在我国，在同一本标准中经常将强制性和推荐性的技术要求混存，修订必须同步进行。

(3)多数经济发达国家和地区的建筑技术法规中都包含管理性规定，主要是为实施技术要求的建筑工程管理或（和）建筑标准化管理。而在我国，这些内容多用法规性行政文件形式表达，由于发布方式不同，常常造成实施这些管理规定与实施技术要求不能紧密结合。

(4)大多数经济发达国家和地区，建筑技术法规只有一本，集中表达了必须强制执行的建筑技术要求，重点突出。而在我国，现行的建筑工程强制性标准也有260 多本，内容庞杂而分散，许多条款并非必须强制，因而不利于有效地贯彻。

(5)在国外，强制性的建筑技术法规多由政府主管部门制订和发布，非强制性的建筑技术标准主要由标准化社会团体制订和发布，使两者的本质属性更加清晰，实施和监督上更易区别。而在我国，强制性和非强制性标准均由政府主管部门组织制订和发布，两者无明显差别。

(6)国外已将实施建筑技术法规与建筑技术标准，与以贯彻实施强制性技术要求为主的建筑市场准入制度有机结合，有利于保证建筑产品和工程的质量。我国在这方面尚处于起步阶段。

技术标准和法规是两个不同范畴的东西。法规是代表国家和社会的公共利益和人民大众的安全，是以法律的形式规定下来的技术条文，如对荷载的取值、材料强度统一规定等，在全国各地都应该遵守，没有地域和人群之分。

技术标准是人类工程经验的总结，可以帮助工程师把技术工作做得更好，但由于是经验性的东西，难免有局限性，也有地区性、合理性的差别，应当随着人们经验的积累而不断修改完善。技术标准是可以由工程师根据他自己的经验来选用的，可以用，也可以不用。对于同一个工程，不同的工程师可以作出不同的结果，但必须确保安全。在安全的前提下，设计是多解的，这也有助于技术上的竞争与发展。

从上面引用的这些文件的精神可以看出，我国对建设工程技术控制的改革方向是与国际接轨，逐步建立技术法规与技术标准相结合的技术控制体制。分二步走逐步实现改革的目标，目前实行的强制性条文是技术法规的替代品，施工图审查是对法规性的强制性条文的实施情况进行监督的一种工作。因此，审图应该严格地限制在强制性条文的范围内，体现政府对法规性的技术条文的控制。

在这本书中，针对审图人员和勘察设计人员从不同的角度提出的审图工作中出现的争议，我都一一照列，并给出我的分析意见，希望双方都能从中引起思考，得到启发。

审图工作正确地贯彻政府主管部门加强技术控制的政策是非常重要的。如果审查的内容偏离了强制性条文或者没有全面地理解强制性条文的精神实质，那么审图的意见就很可能不合适，甚至是错误的。

首先，审图人员需要了解这项工作的性质是对执行技术法规的监督与检查，是一种执法的行为，是一项非常神圣的工作。监督的依据是技术法规的替代品一一强制性条文，离开了强制性条文去进行监督和审查，就失去了审图的法律依据。同时，审图人员也要摆正自己的位置，要清楚地了解到审图并不是一般的技术审查，并能因为自己的技术水平高于被审人，就妄下结论。你之所以有发言权，是因为你与被审人处于不同的社会利益集团，处于不同的社会地位，是因为对执行强制性条文的考虑角度不同所致。但是，强制性条文又是技术标准的条文，监督与检查强制性条文的执行情况不同于一般的执法，技术性比较强。这就要求审图人员要有较高的技术素养，从而正确理解与执行强制性条文，使审图的意见能够以理服人，减少误判，避免纠纷。话虽如此，但要完全避免误判也是不容易的。人非圣贤，孰能无过？万一产生了不同意见，审查人员也应该虚心听取对方意见，知错必改。